Mucho se viene hablando sobre la
necesidad de una reforma tributaria, con centro en el nivel de presión
impositiva y sus efectos en la competitividad. Contra la presión tributaria se
han alzado desde los periodistas especializados hasta los de espectáculos, las
entidades intermedias y los sindicatos. Todos hablan de una excesiva carga
tributaria.
A través de esta entrada, mi
intención es proporcionar algunas reflexiones sobre el asunto a la vez que
definir ciertas pautas que a mi juicio deberían guiarla.
EL ASUNTO EN EL
MARCO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Parece "de Perogrullo" la referencia de este asunto como de políticas públicas. Pero éstas son tales en tanto conforman un complejo de ideas y acciones destinadas al cumplimiento de fines públicos.
Siempre remarcando la diferencia entre políticas públicas de las mal
denominadas políticas populares. Así como se diferencia opinión pública de
opinión popular, idéntica brecha existe una y otra forma de ver la política.
No es baladí marcar esa
diferencia en épocas en que la política define su agenda con la última encuesta
emitida por alguna consultora afín.
Las políticas públicas miran
largo plazo. Se plantean en el escenario de largo horizonte marcado por
sectores políticos involucrados en lograr cambios positivos estructurales y no
meras acciones coyunturales, urgentes, de corto efecto y satisfacción directa.
Entonces, las políticas públicas
se nutren de las que un país define como necesidades públicas. A través de la
revelación de éstas el Estado se hace eco define sus fines y de éstos nacerá su
actividad financiera plasmada en sus recursos, gastos e inversiones.
LA NECESIDAD DE
MIRAR EL SISTEMA TRIBUTARIO DESDE LAS FINANZAS PÚBLICAS.
Otro título que suena “De
Perogrullo”. Sin embargo, los hechos demuestran que tal premisa no parece estar
considerándose, en la medida en que se piensa en una reforma impositiva sin
considerarla en dentro del marco del sistema tributario todo, que, por otra
parte: hace décadas no sufre una revisión integral.
Cito un ejemplo claro de esta
omisión: el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En un sorprendente “acuerdo
espontáneo”, todo el sector político está “en un grito” se pronuncia a favor de
su eliminación.
Como anécdota personal, mientras
finalizaba mi Maestría en Tributación allá por el año 2000, ya se hablaba de la
necesidad de eliminar dicho impuesto (que seguramente habría tenido acaloradas “charlas
tributarias” en épocas del Pacto Fiscal Federal 1993-1994) detallando, como ya es archisabido:
el arsenal de efectos distorsivos y nocivos sobre la economía.
Así es que, 16 años después: "vuelve a la
agenda". Si era un impuesto nocivo en los años 2000 ¿qué hizo que no lo fuera durante 15 años para
volver ser “tapa de revista impuestos” en 2016? la respuesta es sencilla y expone
cómo la evolución de la coyuntura pesa políticamente más que las necesidades de
cambios estructurales. En otras palabras: cómo el corto plazo desplaza al
mediano y largo plazo.
La coyuntura marcó un salto
inicial del dólar (en 2002, con “colchón cambiario” hasta 2007), aumento del
comercio internacional (desde 2002 mismo) y términos de intercambio muy
favorables (desde 2003 hasta 2014), baja de tasas de interés globales (2001 a
2004 y 2008 a la fecha). Elementos que escondieron los efectos de ineficiencia
que el impuesto en cuestión genera. Al caer la demanda internacional de por
desaceleración global, habiéndose reacomodados los términos de intercambio y habiéndose
consumido el colchón cambiario: quedan al desnudo la misma agenda de hace 16
años atrás. O, visto de otro modo: 16 años perdidos.
Entonces si se desea efectuar la
reforma tributaria, su análisis debe enmarcarse conceptualmente en sus aspectos
financieros-públicos, en la eficiencia (competitividad) y en la equidad.
El primero de esos aspectos involucra
a las finanzas públicas que a su vez no se circunscribe a las cuestiones de
equilibrio financiero fiscal, sino también y con mayor importancia: las
finanzas inter-jurisdiccionales, intra-nacionales, federales, sub-nacionales y
locales. Esto implica bucear en las condiciones de nuestro federalismo fiscal,
hoy débil, distorsionado y rehén de las apetencias políticas de turno.
¿Estamos en condiciones de
eliminar un impuesto que representa para las provincias entre un 65% y un 80%
de la recaudación propia, sin analizar y “trabajar” sobre el estado paupérrimo
del federalismo fiscal?.
No parece que pueda pasar por
algo tan “sencillo” como proponerse reemplazar el I.II.BB por un IVA
provincial, cuestión que además tendrá costos de transición que
deben estimarse en detalle.
Entonces, saliendo ya del ejemplo particular del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos, todos los impuestos que conforman el sistema tributario deben
analizarse. Y debe hacerse a nivel de todas las jurisdicciones.
Una cosa es una reforma
impositiva en particular (determinado o determinados impuestos, sus alícuotas,
mínimos no imponibles o exentos, actualización de parámetros, etc.) que tiene
matices coyunturales entendibles y otra distinta es una reforma tributaria en el
nivel que necesita nuestro país.
Finalmente, considerar las finanzas
públicas dentro de la macroeconomía: ¿qué se está financiando con recursos
tributarios? ¿es sostenible el nivel de gasto nacional y subnacional para
cualquier reforma tributaria posible y viable?. O acaso no es que deberíamos
primero analizar gasto público, sus objetivos, sus componentes, redefinir
prioridades, todo en el marco de un mundo en que ya nadie niega que se “planifica
en un marco de restricciones” y no la vida de “Jauja”?.
Entonces: es imprescindible pensar en el
nivel de gasto público y su calidad.
LA CONDICIONES ECONÓMICAS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO A LOS FINES DE UNA
REFORMA.
Y así como las finanzas públicas
tienen su reflejo en el desempeño macroeconómico del país, en las posibilidades
concretas de sostener cierto gasto público y propender a un federalismo fiscal
que dote de eficiencia, responsabilidad fiscal y desarrollo equilibrado a todas
las jurisdicciones subnacionales: también el sistema tributario lo tiene.
Al momento de definir cambios en
el sistema tributario no puede evadirse la necesidad de evaluar las condiciones
económicas, pues los impuestos no son solo recursos financieros para el Estado.
Son, además, determinantes de ciertos incentivos que afectan variables
macroeconómicas y que tienen efectos sobre tasas de crecimiento, de desarrollo,
en niveles de ahorro, inversión y consumo, así como también sobre precios
relativos, sobre la equidad y las decisiones distributivas.
Trataré de profundizar lo
antedicho sin mencionar un tributo en particular, pues la idea detrás de lo que
propongo va más allá de uno o dos impuestos. A tal efecto, remito a la realidad
diaria, en la que se denotan grandes deseos políticos de gravar cierta fuente
de renta en pos de un objetivo concreto de política tributaria (el cual que
tampoco expondré para evitar particularizar). En lo que deseo hacer hincapié,
más allá de cuál sea el tributo en cuestión y el objetivo de política
tributaria tenido en vista, es: ¿se analiza el potencial efecto que tendría
sobre variables económicas clave?. En cuanto al fin tenido en vista, los
resultados de lo propuesto (por efectos macroeconómicos) ¿acaso no terminan “pulverizándose”
con los movimientos que a posteriori (incluso anticipándose al cambio
impositivo) se observarán en las variables macro y micro de la economía?.
De manera que, entonces, es
fundamental partir del país que somos y no del que creemos que somos (ni
siquiera del que “podríamos haber sido”). De ese modo, podremos insertar una
reforma tributaria en un marco de “políticas públicas” correctamente
concebidas. Ellas a partir de trazar escenarios y horizontes de largo plazo,
que luego jueguen a favor de estabilidad institucional y seguridad jurídica a
los actores económicos. Así definir un
esquema de prioridades a ser tenidas en cuenta con una reforma tributaria, teniendo
debidamente en cuenta la real situación en la que estamos (niveles de ahorro,
inversión, consumo, productividad, competitividad, eficiencia, equidad,
redistribución, desarrollo, pobreza, etc.)y la manera más eficaz de mejorarla
evitando pasar por los “stop & go”, implosiones fiscales, cambiarias y/o
inflacionarias que recurrentemente sufrimos.
CONCLUSIONES.
A fin de tomar decisiones
adecuadas, se me ocurre que es imprescindible delinear un marco conceptual para la propugnada reforma y sus objetivos
- Que se inserte en una concepción de políticas públicas de largo plazo
- Que parta de un real estado de situación en cuanto a condiciones económicas, a fin de crear un escenario horizonte cumplible satisfactoriamente, que apoye desde las finanzas públicas, la estabilidad necesaria del marco institucional
- Que de esas políticas públicas surja desde el análisis de gasto, una definición concreta sobre su nivel sostenible en largo plazo y las prioridades y niveles de ellas, a las que debe atender
- Que se trate de una reforma tributaria (todo el sistema tributario o gran parte de él, con su implicaciones federales) y no meramente impositiva (algún que otro impuesto, o sus alícuotas o parámetros de imposición particulares)
- Que ponga acento y fuertes definiciones vinculadas a una mejora en el federalismo fiscal, a claras posiciones sobre responsabilidad fiscal sub-nacional y a pautas que tiendan a la equidad geográfica y contrapesos para el desarrollo regional diferencial
- Que siente las bases para siempre de un esquema de tributos que logre los fines tenidos en cuenta por el Estado, cuidando siempre de mantener alto grado de eficiencia
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